Mandela Lezing 2010, uitgesproken door Job Cohen op donderdag 11 februari 2010
Het wezen van de democratie
Dames en heren,
Inleiding
Het is een eer en groot genoegen om hier in Den Haag de Mandela Lezing 2010 te mogen houden, en dan nog wel over het wezen van de democratie. Democratie: regering voor en door het volk. Het thema is zo oud als onze Westerse beschaving met zijn wortels in de Griekse Oudheid. Wat democratie is, wat een regering voor en door het volk impliceert, wie tot dat volk gerekend moeten worden (en wie niet) - vele geleerden, en niet-zo-geleerden, hebben zich hierover en over vele andere aspecten van de democratie gebogen.
Dat ga ik dus niet allemaal overdoen. Mijn lezing van vanavond is een zoektocht naar de betekenis en de inhoud van het begrip democratie in het Nederland van het tweede decennium van de 21ste eeuw. Een zoektocht, vragenderwijs en onderzoekend, maar geen blauwdruk al was het maar omdat ik op sommige vragen nog geen afgerond antwoord heb – maar de vraag is of dat erg is. Er is een boeddhistische gezegde dat vrij vertaald luidt: “grote twijfels, groot inzicht, kleine twijfels, klein inzicht, geen twijfel, geen inzicht”.
Enige noties over het begrip democratie
Laat ik beginnen met enige woorden over de naamgever van de lezing, Nelson Mandela. Strijder tegen het apartheidssysteem in Zuid Afrika en leider van het ANC, die 27 jaren als balling en gevangene op Robbeneiland verbleef en na zijn vrijlating in 1990 van 1990-1994 leider was van het transitieproces dat Zuid Afrika van apartheid naar democratie bracht; bruggenbouwer en verzoener van maatschappelijke, sociale en raciale tegenstellingen die zijn land lange tijd verdeelden. De eerste president van de nieuwe, democratische Republiek Zuid Afrika. Een van de allergrootsten van onze tijd en inspiratiebron voor velen. Een voorvechter van de democratie.
Op 10 mei 2004, ter gelegenheid van de viering van het tienjarig bestaan van de democratische Republiek Zuid Afrika en precies tien jaren nadat hij president was geworden, hield Nelson Mandela een toespraak ten overstaan van het Zuid Afrikaanse parlement. Hij sprak daar onder meer de volgende woorden:
“Merely observing this parliament inspires national pride and confidence. We, the people of South Africa, the Preamble to our Constitution states, believe that South Africa belongs to all who live in it, united in our diversity. The make-up of this Parliament confirms that the people of South Africa had spoken in all its diversity, asserting the strength of our unity in diversity”.
Hij zei ook:
“There are many theoretical debates about the meaning of democracy that I am not qualified to enter into. A guiding principle in our search for and establishment of a non-racial inclusive democracy in our country has been that there are good men and women to be found in all groups and from all sectors of society; and that in an open and free society those South Africans will come together to jointly and co-operatively realize the common good”. [1]
Wijze woorden, met een aantal kernbegrippen:
1. Inclusiviteit, alle mensen die op een gemeenschappelijk grondgebied wonen, maken deel uit van een democratie;
2. Representativiteit, allen worden in een besluitvormend orgaan vertegenwoordigd;
3. Pluralisme en diversiteit, als basisgegeven van elke samenleving;
4. ‘United in diversity’, als opgave voor de staat;
5. Wil om samen te werken, bij alle groeperingen ten behoeve van gezamenlijke oplossingen.
Houd deze woorden van Mandela in gedachten; ik kom er op terug.
Over democratie – waarden en kwetsbaarheden
Democratie, zo wordt wel gezegd, is de minst slechte staatsvorm. Ik sluit me bij die uitspraak graag aan. Hij laat zien dat er ook andere staatsvormen zijn, en bovendien, dat democratie niet zonder problemen is en ook zwakke kanten kent die haar voordelen in nadelen kan doen verkeren. Zoals gezegd, het denken over deze staatsvorm is oud en vindt zijn oorsprong in de Griekse Oudheid.
In zijn moderne verschijningsvormen heeft de vertegenwoordigende democratie in de Westerse landen veel te danken aan Franse filosofen zoals Jean Jacques Rousseau en Montesquieu en de Britse Locke, Hobbes en Mill. Hun ideeën over vertegenwoordiging en democratie liggen ten grondslag aan de inrichting van de Verenigde Staten van Amerika en de Franse staat na de Amerikaanse opstand in 1776 en de Franse revolutie van 1789. De toen ontsproten ideeën hebben tot op de dag van vandaag een grote, positieve weerklank. Denk maar aan het adagium vrijheid, gelijkheid en broederschap van de Franse revolutie, of de drieslag van de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht die nog steeds de kern is van de staatsinrichting van de Verenigde Staten. Of denk aan belangrijke ideeën als het zelfbeschikkingsrecht der naties, het idee dat iedereen gelijk geboren is en recht heeft op het nastreven van zijn eigen geluk, het principe dat iemand niet aan belastingen kan worden onderworpen als hij niet vertegenwoordigd is in de organen die daarover beslissen: “no taxation without representation”.
Op basis van deze uitgangspunten is het idee van de democratie geëvolueerd tot een staatsmodel waar, in ieder geval in westerse landen, regeringen en parlementen gebaseerd zijn op de wil van het volk, tot uitdrukking gebracht in regelmatig gehouden, vrije en eerlijke verkiezingen waaraan iedereen boven een bepaalde leeftijd kan meedoen.
De aantrekkingskracht van de democratie blijft onverminderd groot, met name op plaatsen waar de democratie géén gevestigde waarde is. Vergelijk de landen van West-Europa met de landen van het voormalige communistische Oost-Europa, Spanje in het post-Franco tijdperk of Chili na Pinochet.
Eigenlijk is dat niet verwonderlijk. Wie onder een dictatuur heeft geleefd, ervaart de vrijheid van democratie, want de mogelijkheid om in vrijheid een eigen bestuur te kunnen kiezen èn weer weg te kunnen sturen, en de mogelijkheid van vrijheid van meningsuiting, als een uiterst waardevol goed. Iedereen wil ‘democratie’, of ‘meer democratie’ of ‘meer directe democratie’. Zo bezien zijn er in de westerse wereld tegenwoordig maar weinig echte tegenstanders van de democratie te vinden.
En toch kent de democratie zijn kwetsbaarheden. Ik noem er drie. De vestiging van de massademocratie in zijn huidige vorm is een vrij recent gegeven – er zijn nog mensen, zoals Mandela, die het ontstaan ervan hebben meegemaakt en hiervoor hebben gestreden. Maar deze generatie sterft langzamerhand uit. Voor hen die later zijn geboren is democratie een vanzelfsprekendheid zonder de genoemde positieve connotatie waardoor de bereidheid om voor de democratie te strijden niet per definitie aanwezig is – waarmee de kwetsbaarheid van de democratie is toegenomen.
Daar komt een tweede kwetsbaarheid bij: een democratie kent niet alleen maar winnaars. Hoe fundamenteel het ook mag zijn om je eigen bestuur te kunnen kiezen, het betekent niet dat iedereen altijd zijn zin kan krijgen. Sterker nog, wanneer een democratie ook minderheden in de samenleving een plaats wil geven, kan het zelfs gebeuren dat een meerderheid niet volledig zijn zin krijgt. Dat individuen lang niet altijd hun zin kunnen krijgen, wordt problematischer naarmate een samenleving meer individualiseert, en kan tot maatschappelijk en individueel ongenoegen en ontevredenheid met de werking van de democratie leiden.
Zelfs diegenen die in principe niks te klagen hebben, kunnen het democratische gehalte van een door een democratisch orgaan genomen beslissing ter discussie stellen als zij direct daarmee worden geconfronteerd en het een hen onwelgevallige beslissing betreft. De hedendaagse opvatting over democratie wordt, zoals Pieter Giessen in een recent artikel in “De Volkskrant”[2] betoogt, goed verwoord door een boze man in een rood T-shirt, die zich verzette tegen de CO2-opslag in Barendrecht en de ministers Van der Hoeven en Cramer toevoegde: 'Wij willen het niet, punt uit!'. Ik ben “tegen” en dus moet de regering anders beslissen. Maar het is, zoals Giessen zegt, een misverstand, dat een democratie moet leveren wat individuele burgers willen. In een democratie worden hun wensen slechts afgewogen tegen die van andere (groepen) burgers, met een scherp oog voor het algemeen belang. Democratie à la carte bestaat niet, en dat moeten wij ons wel realiseren.
Nederland is van oudsher een land van minderheden in de zin dat er geen enkele groep zo groot is dat die zijn wil aan anderen kan opleggen. En het aantal minderheden groeit. Een democratisch gekozen regering is in het Nederlandse stelsel dus altijd een coalitieregering. Dat betekent dat er altijd compromissen moeten worden gesloten om te kunnen regeren. Het betekent ook dat een regering moet kunnen doen wat van een regering wordt verwacht, namelijk regeren en besluiten nemen – ook als die door een deel van het volk niet worden gedeeld. Dat proces van compromissen sluiten, belangen afweging en vervolgens knopen doorhakken – waarbij altijd relatieve winnaars en verliezers zijn - is niet ondemocratisch, maar juist een wezenlijk deel van onze democratie. Wie het niet eens is met de genomen besluiten, kan dit bij een volgende verkiezing laten meewegen in de stemkeuze.
Hoe individualistischer en meer naar eigen vrijheid strevend de burger is, hoe lastiger het is om te blijven inzien dat democratie de minst slechte staatsvorm is. Democratie is gebaat bij vertrouwen van de burger in het stelsel, vertrouwen in haar instituties en gezagsdragers en daarmee het vertrouwen in de ‘juistheid’ van de uitkomsten van het democratisch proces.
De staat heeft in een democratie een belangrijk monopolie. De staat kan voor alle burgers afdwingbare regels maken en deze met de sterke arm handhaven. Dat is op zichzelf een uiterst krachtig instrument, en het veronderstelt dat burgers –en daarmee ook de overheid- zich aan die regels houden. Dat is een toestand die wij in ons land lang niet altijd kennen. Nederlanders willen nog wel eens voor zichzelf beargumenteren waarom een bepaalde regel voor hen nu net niet geldt. Wie in New York in een taxi stapt, ziet daar een bordje waarop staat -‘Buckle up. It is the law’- en doet dat. Nederlanders lijken door zo’n bordje eerder gestimuleerd te worden om de riem niet om te doen. Nederland is van nature nog steeds geen law-abiding country en als burgemeester van de Republiek Amsterdam erken ik daar ook wel de positieve kanten van. Maar het maakt het minder eenvoudig om collectieve doelen te realiseren en vormt daarmee een derde kwetsbaarheid voor het democratische systeem, zelfs nu de tijd van gedogen op zijn retour is.
De Nederlandse context anno 2010 met betrekking tot het (dis)functioneren van de democratie
Toch staat de democratie in Nederland niet ter discussie als model voor de wijze waarop de staat wordt bestuurd. Er is wel een zeker ongenoegen over de kwaliteit van “de staat” en het optreden ervan – en dit ongenoegen straalt af op de democratie en haar instituties.
Van de democratie wordt net als van andere staatsvormen gevraagd dat ze levert. Dat leveren wordt bovendien gerelateerd aan de vraag of wel geleverd wordt wat “het volk wil”. Het stelsel moet zich, met inachtneming van zijn kwetsbaarheden, voortdurend waarmaken, door voortdurend te pogen aan de verwachtingen van de burger te voldoen. De instituties mogen dan gelijk blijven, de ambities van de burgers veranderen en daarmee ook de onderwerpen die deel uitmaken van het bestel. De omstandigheden waaronder het functioneert zijn dan ook aan verandering onderhevig.
Zagen wij na de Tweede Wereldoorlog een enorme toename aan staatstaken, vanaf de jaren tachtig veranderde dat. Dat was niet zonder reden. De overheid werd overvraagd en kon al die taken niet op een goede manier aan. Bureaucratie en overheidsuitgaven namen toe, de prestaties niet geweldig. Onder invloed van het marktdenken werden tal van taken afgestoten, of op afstand van de overheid geplaatst. Of soms –geheel in de Nederlandse traditie- een beetje er tussen in, met als doel een efficiëntere organisatie tegen geringere kosten. Soms was dat succesvol: de telefonie. Soms ging het met vallen en opstaan: de Nederlandse Spoorwegen. Soms was het rampzalig: de taxi’s in Amsterdam zijn daarvan een sprekend voorbeeld.
Het leidde er overigens niet toe dat de overheid zich niet meer met deze kwesties bemoeide. Wanneer iets niet liep zoals gewenst of gedacht, was de politiek er als de kippen bij om de desbetreffende bewindspersoon om opheldering te vragen. Diens mededeling dat hij, of zij, er niet meer over ging, was niet voldoende om de beoogde afstand ook werkelijk te realiseren. Het opgetelde maatschappelijke resultaat van dit ritueel is te lezen in het uiterst nuttig boekje van Marc Chavannes “Niemand regeert”[3].
Het heeft, zo kunnen wij nu constateren, geleid tot een aantal nadelige effecten die impact hebben op de democratie.
Ten eerste, er ontstond niet alleen onduidelijkheid over verantwoordelijkheden, maar ook een democratisch gat. Of het nu ging om belangrijke sectoren als huisvesting, onderwijs of gezondheid, de beslissende actoren kwamen in een soort politiek-maatschappelijk niemandsland terecht, waarin zij nauwelijks gecontroleerd worden. Jazeker, er werden tal van inspecties en toezichthouders in het leven geroepen, maar echte macht kregen die niet mee, werkelijk effectief zijn zij niet, en werkelijk invloed op het beleid hebben zij evenmin. En wij zagen al dat de overheid in sommige gevallen zover op afstand stond, dat die geen echte invloed meer had en niet meer kon ingrijpen als het mis ging.
In de tweede plaats gingen de nieuwe beleidsmakers aan de slag met het adagium dat hun “toko” efficiënt moest worden gerund: betere waar tegen lagere prijs. Dat hun “toko” primair een publieke taak had te verrichten, verdween naar de achtergrond. Zo werden onrendabele bus- en spoorlijnen opgeheven, werd het werk in de thuiszorg gerationaliseerd (goedkoop werk goedkope krachten, verpleegwerk door duurdere, waardoor de cliënt niet langer één vertrouwde persoon, maar twee mensen op bezoek kreeg). De politiek en het openbaar bestuur moesten voldoen aan de laatste trends in managementland, zodat niet het beste onderwijs voor onze kinderen, maar het halen van de 850-netto-uren-norm bij VMBO-instellingen het hoogste doel werd. Omdat het nu eenmaal bovenaan de checklist staat van de jaarlijkse verantwoordingsrapportages. Niet de collectieve ambitie was leidend, maar rendement werd het nieuwe richtsnoer. Burgerbestuur werd burgermanagement. Lees in dit verband de mooie Wibautlezing 2010 van Lodewijk Asscher. door
In de derde plaats leidde dat ertoe dat de burger op al deze gebieden niet langer werd aangesproken als burger, maar als klant. Een burger mag worden aangesproken op zijn of haar bijdrage aan het geheel, maar een klant wil gewoon waar voor zijn geld. Een consument consumeert. Bevalt het gebodene niet, dan zoekt hij een andere leverancier. Zeker, op al die terreinen waar de overheid zichzelf op afstand heeft gezet, is wel geprobeerd om een echte markt te maken. Vaak is dat niet gelukt. Meestal sprong er niemand in het gat van de opgeheven buslijn. Er was geen andere thuiszorginstelling die het beter organiseerde. Er is in veel gevallen geen serieuze keuze tussen de ene corporatie of de andere. Werkelijke invloed uitoefenen op je ziektepolis kun je niet. Kortom, als klant sta je aan de zijlijn, tenzij je je geweldig inspant om een beredeneerde keuze te maken, als je al de kennis en vaardigheden hebt om die op al die terreinen te kunnen maken.
Dat alles heeft, en dat is mijn vierde punt, de relatie overheid-burger en de noodzakelijke solidariteit tussen burgers onderling geen goed gedaan. Als burger maak je deel uit van een collectiviteit; als burger begrijp je dat datgene wat goed is voor het collectief, goed is voor jou, ook al heb je er niet zelf onmiddellijk voordeel van. Maar als individu is het aantrekkelijk om te geloven in de gedachte dat je niet mee te hoeft te betalen aan de gezondheidszorg voor een ander die ongezonder leeft dan jij. Of aan de kosten voor het onderhoud van dijken als je niet onder de zeespiegel woont en niet aan defensie als je overtuigd pacifist bent. Maar democratie vereist solidariteit en lotsverbondenheid. Door te impliceren dat dit niet noodzakelijkerwijs zo is, vervaagt de relatie tussen de kerntaken van de democratische overheid en de burger.
Dat is nadelig voor onze democratie. Bestuurlijke en besluitvormende verantwoordelijkheden zijn weggelekt naar fora die niet zijn opgetuigd met de arrangementen van democratische participatie en medezeggenschap, terwijl de scope van de overheid beperkter is geworden.
Met andere woorden: door het op afstand zetten of vermarkting van publieke taken is de politieke besluitvorming verschoven zonder dat de democratische arrangementen zijn meegegaan[4] en de collectiviteit, waarover democratisch besloten kan worden en waarop de burger invloed heeft, is verkleind. Zo zijn er, zoals Pieter Hillhorst zegt,[5] gebieden in de samenleving ontstaan waarover eigenlijk niemand iets te zeggen heeft.
Dat betekent in het zwartste scenario dat het recht van de sterkste prevaleert, met het daaraan inherente gevaar voor machtsmisbruik en willekeur. Zeker als er geen goede tegenmacht is georganiseerd die de ergste misbruiken onder controle houdt en die de belangen van de cliënten beschermt. En wij hebben op allerlei plaatsen gezien hoe moeilijk het is om werkelijke tegenmacht te organiseren; Wouter Bos heeft daarover behartigenswaardige opmerkingen gemaakt in zijn Den Uyl-lezing.
Het wezen van de democratie
En zo ben ik terug bij de titel van mijn lezing, het wezen van de democratie, of beter gezegd: de zoektocht naar het wezen van de democratie. Ik herinner aan Mandela die bij de vormgeving van de Zuid Afrikaanse democratie uitging van de volgende principes:
Daarmee is de democratie een model voor een samenleving die inclusief en divers is. Een samenleving waarin iedereen erkend wordt en invloed mag uitoefenen bij het bepalen van de gemeenschappelijke volkswil. Democratie vraagt aldus om expliciete erkenning van het belang van die samenleving en niet om een steeds verdergaand individualisme volgens het adagium van Thatcher: “there is no society, there are only individuals”. Democratie vormt een krachtig bindmiddel voor groepen en individuen in een samenleving – juist omdat ieder individu uitgedaagd wordt om samen met anderen aan gemeenschappelijke doelen te werken: de vormgeving van de samenleving waarin hij leeft en beweegt. Het ontkennen van het belang van de samenleving ondermijnt op den duur de democratie.
De opgave van een democratische staat is om -gegeven de huidige grote diversiteit- gezamenlijk te werken aan oplossingen voor gemeenschappelijke problemen.
Dat brengt mij bij een eerste notie over het wezen van democratie: in een moderne samenleving die inclusief en divers is, en dat ook wil zijn, is democratie de aangewezen route om publieke taken te realiseren. Publieke zaken zijn zaken die ieder van ons individueel niet en ook niet door het samengaan in private ondernemingen voor elkaar krijgt en die dus beter via de overheid die de collectiviteit vertegenwoordigt, tot stand kunnen komen. Het kenmerk van publieke zaken is dat ze met publieke middelen worden gefinancierd.
Over de vraag wat publieke zaken zijn of zouden moeten zijn, bestaat altijd discussie en verschil van mening: het antwoord hierop is afhankelijk van iemands politieke kleur en overtuiging, maar ook van tijd en plaats. Denk bijvoorbeeld aan de Amsterdamse broodvoorziening in het interbellum waarbij het noodzakelijke werd geacht om de productie en distributie van brood als eerste levensbehoefte in handen van de gemeente te houden.
De democratie is bij uitstek in staat is om verschillende wensen en belangen te accommoderen en resultaten te leveren die toegankelijk zijn voor (grote delen van) de bevolking. Op dat punt hebben we prachtige voorbeelden in eigen land – zowel op landelijk, als lokaal niveau: kijk naar Lely, Wibaut en Drees. Snel gaat dat lang niet altijd; zoals Wibaut zei: “Van democratie niets dan goeds, maar als tijdsbesparing is ze kennelijk niet bedoeld.”
Een tweede notie is dat democratie burgerbestuur is: bestuur van, voor en door burgers dat gericht is op collectieve wilsvorming ten bate van de opbouw van een samenleving. De democratie wint aan kracht naar mate de solidariteit, participatie en betrokkenheid van burgers groter zijn. Dit vraagt om investering en onderhoud door iedereen, overheid, politieke partijen en de burger zelf. Solidariteit, participatie en betrokkenheid zijn niet absoluut en hoeven dat ook niet te zijn: niet iedereen houdt zich de hele dag met de publieke zaak bezig. In een moderne democratie is het uitgangspunt juist dat burgers hun vertrouwen stellen in collega-burgers om hen te vertegenwoordigen en namens hen besluiten te nemen. Zij moeten hiervoor de ruimte krijgen en nemen.
Dat brengt mij bij een derde notie. Bij het vertrouwen dat burgers in bestuurders stellen, hoort omgekeerd de verantwoordelijkheid voor genomen besluiten en het transparant afleggen van verantwoording daarvoor door die gekozen burgerbestuurders.
Perspectieven
Dames en heren, ik vat samen. Ik heb drie belangrijke noties van het wezen van de democratie genoemd:
1. de democratie is bij uitstek geschikt om in een inclusieve en diverse samenleving de publieke taken te realiseren, wat die ook precies moge zijn;
2. democratie is burgerbestuur: bestuur van, voor en door burgers;
3. democratie vraagt om duidelijke verantwoordelijkheden, transparantie en verantwoording door degenen die geroepen zijn om te besturen.
Maar die democratie kent ook kwetsbaarheden:
Dit alles moet gezien worden in een context zoals die de afgelopen dertig jaar is ontstaan waarbij de publieke zaak op een groot aantal terreinen op afstand geplaatst of vermarkt is en het eigen domein van de overheid is verkleind. Toezicht en controle op taken die aan de markt zijn overgelaten, zijn lang niet altijd een voldoende tegenmacht gebleken. Dit heeft geleid tot onduidelijke verantwoordelijkheden, weinig zeggenschap van de burgers en gebrekkige verantwoording voor gevoerd beleid en zo tot uitspraken als van Chavannes dat niemand regeert. Dit alles heeft het wezen van de democratie geschaad.
Laat me daarom besluiten met enige perspectieven waarin het wezen van de democratie beter tot zijn recht kan komen. Dit zijn geen uitgewerkte voorstellen, maar contouren die op onderdelen vragen om een andere benadering dan wij de afgelopen jaren hebben gekend.
Een positieve herwaardering van de overheid is nodig. De overheid moet durven overheid te zijn. De overheid is niet zo maar een van de vele partijen in de samenleving. Er is een fundamenteel onderscheid in de rol en hiërarchie tussen de overheid en het individu en tussen de overheid en de markt en andere partijen in de samenleving.
De overheid is hoeder van de publieke zaak in de naam van de burgers, van ons allen. De overheid heeft de bevoegdheid om algemeen verbindende regels te stellen en deze af te dwingen, belasting te heffen en collectieve voorzieningen te verzorgen. Die collectieve voorzieningen, die publieke taken, worden door en in het democratische bestel gelegitimeerd. Als hoeder van de publieke zaak komt de overheid de organisatie van de publieke zeggenschap en de publieke verantwoording hierover toe. Daarbij past een zelfbewuste overheid.
Het stellen van regels behoort tot de kerntaken van de overheid. In een democratie zijn dat de regels van het burgerbestuur en dus van de burgers zelf. Die regels zijn noodzakelijk voor de ordening van de samenleving en vragen daarom om handhaving. Zij scheppen, als het goed is, de kaders die ruimte geven voor de ontwikkeling van de samenleving.
Dit klinkt als een open deur, maar vormt gegeven de toegenomen onduidelijkheid over veel van onze regels, het gebrek aan consequente handhaving daarvan en de eerder genoemde lage acceptatiegraad van regelgeving in Nederland een belangrijk aandachtspunt voor het functioneren van onze democratie.
Kortom, regels zijn noodzakelijk en gewenst. Samenleven, inclusief de werking van de markt en effectief overheidsoptreden is niet mogelijk zonder duidelijke regels en zonder een handhavende autoriteit die de doorzettingsmacht heeft om in te grijpen als het misgaat. Vertrouwen op het zelfregulerende vermogen van het individu of van een sector is veelal niet voldoende voor het functioneren van een geordende samenleving.
3. Democratische arrangementen bij de uitoefening van publieke taken
Als het gaat om publieke zaken dan is de eerste en meest fundamentele vraag waar de overheid voor staat: wordt deze zaak gedefinieerd als een publieke zaak, als een zaak die voor de collectiviteit essentieel is en waar de overheid invloed op wil uitoefenen? Als gezegd is de beantwoording van die vraag een politieke, die volgens de spelregels van onze democratie wordt beslist.
Maar als die afweging eenmaal is gemaakt en iets als publieke zaak is bestempeld, dan zijn er grofweg de volgende mogelijkheden:
Let wel, bij deze afweging hoort de eerste optie even reëel te zijn als de andere twee.
In alle gevallen blijft er sprake van publieke financiering. Als dat het geval is dan vraagt dat om de organisatie van publieke zeggenschap en verantwoording bij de uitvoering van die taak. Voor die taken die wij de afgelopen jaren op afstand hebben geplaatst of vermarkt hebben, is dat de afgelopen jaren te vaak niet goed of niet goed genoeg gedaan. Het gevolg is het eerder geconstateerde democratisch tekort.
Oplossingen voor tekorten in ons democratisch proces worden vaak gezocht in de gekozen burgemeester, de invoering van referenda of het districtenstelsel en dergelijke. Op zichzelf ondersteun ik sommige van deze voorstellen, maar toch is “meer directe democratie” niet het passende antwoord op het probleem van de “weglekkende democratie”. De verplaatsing van de politieke besluitvorming naar fora, instanties of sectoren waar de overheid niet over gaat, vergt in een democratie een nadenken over de wijze waarop ook daar de publieke zeggenschap en verantwoording goed worden geregeld. Een gekozen burgemeester heeft net zo min iets te vertellen over de taximarkt als een benoemde burgemeester zolang de gemeente geen invloed heeft op die markt.
Om dit vraagstuk te adresseren zal het antwoord mijns daarom eerder moeten worden gezocht in mogelijkheden om zeggenschap, toezicht en de behartiging van de belangen van de burger/klant te versterken.
Bij de drie bovengenoemde mogelijkheden horen verschillende democratische arrangementen. Verricht de overheid de publieke taak zelf, dan is verantwoordelijkheid, zeggenschap, uitvoering en verantwoording in handen van de desbetreffende democratische organen. Is de overheid op afstand, dan betekent het dat de uitvoering op afstand is, maar dat zeggenschap, controle en verantwoording blijven toebehoren aan de democratische organen. Wordt de taak overgelaten aan de markt, dan is een vergunningstelsel aangewezen, waarbij toezicht een essentieel onderdeel is. Duidelijk is dat er bij deze drie mogelijkheden sprake is van afnemende mogelijkheden voor de overheid om te interveniëren. Maar interventie is essentieel: op die manier moet voorkomen worden dat ‘niemand regeert’.
Voorafgaand aan besluitvorming om taken op afstand of in de markt te plaatsen moet daarom getoetst worden of de publieke zeggenschap, verantwoordelijkheid en verantwoording afdoende geregeld zijn. Bij die toets zou geanticipeerd moeten worden op bijzondere omstandigheden zoals rampen en crises, de positie van sociaal zwakkeren, situaties van ongewenste prijsontwikkeling of buitenproportioneel disfunctioneren waar grote klantgroepen kunnen worden benadeeld of de toegang tot een belangrijk publiek goed kunnen verliezen.
Hoe belangrijk eigenstandige afwegingen hier zijn, laat het Amsterdamse standpunt over de privatisering van Schiphol zien.
Dat alles vraagt om een zelfbewuste overheid die bij als publiek gedefinieerde zaken de touwtjes in handen houdt. Essentieel daarbij is: the law is the law.
Dat kan door langs democratische weg duidelijke normen en voorwaarden te stellen aan de uitoefening van publieke taken en die vervolgens te controleren door een stevige toezichthouder die ook de instrumenten krijgt om dat te organiseren en die op tijd kan ingrijpen. Tegelijkertijd vraagt een juiste democratische afweging om terughoudendheid en voorzichtigheid bij het formuleren van regels wanneer dat zou leiden tot een inefficiënte uitvoering van taken.
Dit model leidt er mogelijk toe dat gewenste doelmatigheid- of efficiency voordelen van een vermarkting of op afstand zetten van een publieke taak niet opwegen tegen de kosten ervan. De consequentie van deze afweging zou dan kunnen zijn dat een bepaalde publieke taak in een marktomgeving niet thuis hoort. De uiterste consequentie van deze redenering kan zijn dat besloten wordt om taken terug te halen naar het publieke domein als blijkt dat marktwerking niet heeft gewerkt.
4 De positie van de burger/klant
Een bijzonder aspect bij de uitoefening van publieke taken betreft de individuele positie van de burger die óók klant is.
De rol van de burger als burger is in essentie duidelijk. Ontevreden burgers hebben in een goed werkende democratie de vrijheid en de keuze om hun vertegenwoordigers of bestuurders naar huis te sturen en andere te kiezen. Bij publieke dienstverlening door de overheid zelf heeft de burger-klant niet de mogelijkheid om die dienst bij een ander te betrekken. Hij kan niet weg, hij kan dus wel het bestuur vervangen.
De mogelijkheden van een klant in een volledige marktomgeving is in beginsel ook duidelijk. Ik haal de Duitse econoom Hirschman[6] aan. Een klant heeft in principe drie mogelijkheden: ‘loyalty, exit and voice’. Ontevreden klanten hebben de mogelijkheid om te blijven, of om te klagen. Als dat niet werkt heeft de klant de mogelijkheid en de keus om naar een ander over te stappen. De markt biedt alternatieven.
Bij publieke taken die op afstand zijn gezet, is er geen sprake van een volledige markt, ook al zijn er vaak wel pogingen gedaan om die te creëren. Ontevreden burger-klanten kunnen klagen, maar als ze niet of onvoldoende gehoord worden, hebben zij geen alternatieven en ook geen democratische arrangementen om verbetering af te dwingen.
Dat vraagt dus om andere oplossingen. Het leggen van de "eigen verantwoordelijkheid" bij de klant/burger is onvoldoende: de burger-klant heeft als individu onvoldoende macht en mogelijkheid om het op te nemen tegen zorginstellingen, scholen of woningcorporaties. Voor deze burger–klanten zouden oplossingen moeten worden gezocht in mogelijkheden om individuele burgers een loket te bieden waar ze met hun klachten terecht kunnen. Denk bijvoorbeeld aan constructies als die van de (Financiële) Ombudsman of Rover bij het openbaar vervoer en aan het versterken van burgerinitiatieven (zoals die van Frans Brekelmans tegen misstanden in verzorgingshuizen), die nauwgezet het presteren van op afstand geplaatste instanties in de gaten houden. Of denk aan een initiatief als de Onderwijs-Consumenten-Organisatie van Karina Content die Amsterdamse ouders in de gelegenheid stelt om de kwaliteit van het onderwijs aan hun kinderen in de gaten te houden en die schoolbesturen aanspreekt op het gevoerde beleid.
Ook in de “echte” markt zijn voorbeelden te vinden van dergelijke burgerinitiatieven, bijvoorbeeld de Stichting Woekerpolis Claim en de Stichting Verliespolis voor klanten van hypotheekverstrekkers (die niet als ‘klant’, maar als ‘burger’ de overheid willen aanspreken) op het moment dat zij hun hypotheek niet meer kunnen betalen.
Zowel de overheid als de media kunnen deze initiatieven faciliteren, daarmee het burgerbelang versterken en bijdragen aan de totstandkoming van een oplossing voor problemen voordat een gang naar de rechter onvermijdelijk is. Niet voor niets is het tv-programma ‘De Ombudsman’ gereactiveerd, nu onder leiding van de eerder genoemde Pieter Hilhorst.
Dames en heren,
Ik rond af. “Grote twijfels, groot inzicht, kleine twijfels, klein inzicht, geen twijfel, geen inzicht”.
Met dat gezegde ben ik op pad gegaan. Wie nadenkt over democratie komt iedere keer weer problemen tegen die deel uitmaken van de tijd waarin hij leeft. Ik ben de kwetsbaarheden van onze democatie tegen gekomen, ik heb gezien hoe de afgelopen decennia het bereik van onze democratie is afgenomen en ik heb gepoogd een perspectief te schetsen hoe onze democratie verstevigd kan worden. De democratie is dat waard. Dat kwam prachtig tot uiting in de woorden van Nelson Mandela die ik aan het begin citeerde en die wij vandaag, twintig jaar na zijn ontslag uit gevangenschap, eren.
[1] Toespraak van Nelson Mandela van 10 mei 2004 voor het Zuid Afrikaanse Parlement is te lezen op http://www.southafrica.info/mandela/mandela-10yearsaddress.htm#fullspeech
[2] Pieter Giessen “Wij willen het niet, punt uit! Essay hoe blazen we de democratie nieuw leven in?” in De Volkskrant, het Vervolg, van 30 januari 2010.
[3] Marc Chavannes “Niemand regeert. De privatisering van de Nederlandse politiek” NRC Boeken 2009.
[4] Zie hierover ook E.R. Engelen “Op zoek naar legitimiteit. Is ‘disintermediatie’ de oplossing van de crisis van de democratie” artikel in de bundel “Het Volk regeert. Beschouwingen over de Nederlandse democratie in de 21ste eeuw.
[5] Interview met Peter Hillhorst in het kader van het project “De toekomst van de democratie”
[6] Exit, Voice and Loyalty: responses to decline of firms, organizations and states A.O. Hirschman (1970; ook in: 1971, 1972). Harvard University Press. ISBN 0-674-27660-4