Kernboodschap enquêtecommissie Noord/Zuidlijn
Het college van B&W van Amsterdam heeft in de gehele onderzochte periode bij herhaling fouten gemaakt in de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van het project Noord/Zuidlijn. De technische en organisatorische complexiteit van de aanleg van de Noord/Zuidlijn is ondergeschikt geweest aan de politieke wens van het college en de overgrote meerderheid van de raad om de Noord/Zuidlijn aan te leggen.
In de jaren negentig kiest Amsterdam voor een zeer complexe variant van de Noord/Zuidlijn: een geboorde tunnel onder de binnenstad met diepliggende stations. Die keuze wordt bepaald door de politieke randvoorwaarden voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn: de sloop van huizen moet worden voorkomen en de stad mag geen hinder ondervinden van de aanleg. Daardoor vallen minder risicovolle varianten af. De definitieve keuze van het tracé in 1996 is echter gebaseerd op een te beperkte technische en financiële risicoanalyse.
Het Rijk blijkt in 1999 te kiezen voor een andere dan de tot dan toe voor grote infrastructuurprojecten gebruikelijke financiering. Het Rijk besluit tot een vast subsidiebedrag voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn. Extra uitgaven, die gedurende de aanleg zouden kunnen ontstaan, zijn dan geheel voor rekening van Amsterdam. Dit risico wordt door het Rijk afgekocht met een extra eenmalige bijdrage. De afspraak tussen Amsterdam en het Rijk betekent ook dat de expertise van het Rijk voor de uitvoering van het project niet meer beschikbaar is.
Amsterdam heeft voor de aanleg weinig relevante technische en beheersmatige expertise in huis. De dienst Publieke Werken was vanaf eind jaren zeventig afgebouwd. Voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn wordt in 1994 gekozen voor een kleine eigen projectorganisatie en een grote rol van private partijen. De projectorganisatie mist de nodige ervaring en autoriteit. Ambtelijk wordt het project niet goed begeleid. De dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer schiet ernstig tekort in haar rol van ambtelijk opdrachtgever. De andere betrokken ambtelijke diensten hebben niet de expertise om het project goed te beoordelen.
Vanwege de risico’s voor Amsterdam en de complexiteit van de aanleg, besluiten het college en de raad in 2000 om de Noord/Zuidlijn aan te besteden en de resultaten daarvan te beschouwen als een toets waaruit moet blijken of de Noord/Zuidlijn binnen het geraamde budget kan worden aangelegd. Pas na deze toets zou een definitief besluit tot aanleg worden genomen. De verschillende aanbestedingsrondes laten zien dat de aanleg op dat moment niet binnen het geraamde budget kan worden gerealiseerd. Die uitkomst leidt echter niet tot het heroverwegen of uitstellen van de aanleg van de Noord/Zuidlijn. In plaats van het te gebruiken als toets worden de aanbestedingsresultaten de basis voor de onderhandelingen met de aannemers over de contracten. Om zo dicht mogelijk bij het geraamde projectbudget te blijven, kiest de gemeente ervoor zelf steeds meer risico’s te dragen, die de aannemers alleen tegen voor de gemeente onaanvaardbaar hoge bedragen op zich willen nemen.
De risicoreserveringen die de gemeente vervolgens maakt zijn ruim onvoldoende. Bovendien is sprake van open einden in belangrijke contracten, waarvan de schaal en omvang buitengewoon zijn. De budgetstijging voor Amsterdam lijkt zo te kunnen worden beperkt, maar toekomstige overschrijdingen staan dan in feite al vast.
In 2002 besluiten het college en de raad tot definitieve aanleg van de Noord/Zuidlijn. Het college vaart op de expertise van de projectorganisatie en de plannen worden binnen het college meer politiek dan inhoudelijk afgestemd. De raad loopt tegen de grenzen van de eigen deskundigheid en kennis aan. Noch het college, noch de raad realiseren zich bij het go-besluit in 2002 dat sprake is van een onbeheersbare projectsituatie. De projectorganisatie wordt niet omgevormd tot een uitvoeringsorganisatie. Er zijn onvoldoende checks en balances in het ambtelijk apparaat om het project op een goede wijze te kunnen beheersen. Er wordt onvoldoende stilgestaan bij de mogelijke overlast voor Amsterdammers. Ondertussen zijn contracten afgesloten met open einden en is sprake van te lage risicoreserveringen. Voorafgaand aan het definitieve aanlegbesluit wordt geen van deze aspecten extern getoetst.
In de uitvoeringfase (2003 – 2009) worden de consequenties van de eerder gemaakte keuzen zichtbaar. De open einden in belangrijke contracten leiden tot een grote hoeveelheid meerwerkclaims en discussies met aannemers. Direct dienen zich daardoor in de uitvoeringsfase overschrijdingen aan. De risicoreserveringen blijken veel te laag te zijn. De planning loopt acht jaar uit, wat ook resulteert in bijkomende overschrijdingen. Het totale projectbudget stijgt met ruim € 1 miljard en de kosten voor Amsterdam verviervoudigen. De (financiële) projectbeheersing laat te wensen over en het risicomanagement is onvoldoende. De projectorganisatie is niet goed in staat om het hoofd te bieden aan de problemen, en is ook zelf onderdeel van het probleem. De professionalisering van de projectorganisatie komt laat op gang. De organisatie wordt regelmatig geaudit, maar de echt noodzakelijke veranderingen komen pas vanaf 2007 op gang. Er is bij de aanleg, in tegenstelling tot de politieke beloftes, grote overlast voor de omgeving.
In de hele uitvoeringsfase worden de problemen bij herhaling vooruit geschoven. Hierdoor ontbreekt het zicht op de werkelijke stand van zaken. In de periode 2005 - 2008 is er sprake van bijstellingen van prognoses en beïnvloeding van de beeldvorming bij de communicatie van financiële prognoses en planningen aan de raad. Dit gebeurt op het niveau van de projectdirectie en dikwijls met medeweten van de portefeuillehouder. Doordat de raad herhaaldelijk tijdens de uitvoeringsfase onrealistische prognoses krijgt van kosten en planningen, kan de raad zijn controlerende taak niet goed uitvoeren. Tegelijkertijd laat de raad na om zich structureel te versterken.
In de toekomst is een kritischer toetsing nodig van grote, risicovolle projecten in de fase van voorbereiding en besluitvorming. Het uitvoeren van een kosten-batenanalyse moet daarvan een belangrijk onderdeel zijn. Voorafgaand aan definitieve besluitvorming dient een externe toets plaats te vinden op alle belangrijke aspecten van een project. Op deze wijze worden de consequenties van het voorliggende besluit duidelijk.
Bij grote risicovolle projecten dient te worden samengewerkt met het Rijk, waarbij afstemming plaatsvindt over de planning van grote infrastructuurprojecten. Zo kan worden bevorderd dat de in Nederland beperkte capaciteit aan relevante expertise beschikbaar komt voor een project.
Er is een sterke projectorganisatie nodig, die op enige afstand van de politieke besluitvorming opereert. Deze sterke projectorganisatie is eindverantwoordelijk voor de uitvoering en beheersing van het project, binnen de door de politiek bepaalde kaders. Een onafhankelijke en deskundige raad van toezicht adviseert en controleert de projectdirectie. De informatiehuishouding van grote projecten moet goed zijn geregeld. Het is van essentieel belang dat de gemeente een eigen institutioneel geheugen heeft.
De raad dient structureel zijn controlerende rol te versterken door zijn kennisinfrastructuur te verbeteren. Tevens moet de raad het aantal vertrouwelijke vergaderingen beperken. De kwaliteit van de besluitvorming van zowel het college als de raad moet worden verbeterd. Tussen leden van het college dient een bredere inhoudelijke bespreking plaats te vinden voorafgaand aan de besluitvorming in het college. Ook beveelt de enquêtecommissie aan een debat te houden over de zorgplicht van de burgmeester voor de kwaliteit van de besluitvorming.
De enquêtecommissie doet ook een drietal specifieke aanbevelingen voor de Noord/Zuidlijn. Ten eerste dient de regeling risicovolle projecten op het project Noord/Zuidlijn te worden toegepast. Daarnaast is er de aanbeveling dat het college op korte termijn een besluit aan de raad voorlegt voor het afsluiten van een beroepsaansprakelijkheidsverzekering. De derde aanbeveling is dat de raad een debat voert over de risico’s van het boren en de beheersmaatregelen.